Verwaltungsgericht: Stadt Freiburg muss Nacktläufer 5.000 Euro zurück zahlen

Tatbestand:

Der Kläger ist (mindestens) seit Sommer 1998 häufig dadurch aufgefallen, dass er sich nackt, oftmals nur mit Schuhen und Socken bekleidet, auf öffentlichen Wegen im Gebiet der Stadt Freiburg (und im benachbarten Landkreis) aufgehalten hat. Mit Bescheid vom 30.03.1999 untersagte die Beklagte dem Kläger, sich nackt auf öffentlichen Flächen im Stadtgebiet von Freiburg im Breisgau aufzuhalten; ausgenommen hiervon sind nur die Liegewiesen der Badeseen (zum Beispiel Seepark, Dietenbachpark u.s.w.). Die sofortige Vollziehung dieser Entscheidung wurde angeordnet und für den Fall der Nichtbeachtung dieser Anordnung wurde dem Kläger ein Zwangsgeld in Höhe von 3.000,-- DM angedroht. Dieser Bescheid ist, nachdem der Kläger die hiergegen erhobene Klage zurückgenommen hatte, seit dem 16.05.2000 bestandskräftig.

Mit Bescheid vom 17.05.1999 setzte die Beklagte gegen den Kläger ein Zwangsgeld in Höhe von 3.000,-- DM fest. Dem lag zugrunde, dass am 03.05.1999 in der Sendung 'Extra' des Senders RTL eine Videoaufzeichnung ausgestrahlt wurde, in der der Kläger mehrmals nackt joggend im Stadtgebiet Freiburg gezeigt wurde. In diesem Bescheid wurde dem Kläger gleichzeitig die Festsetzung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 3.000,-- DM angedroht, wenn er erneut gegen die Verfügung vom 30.03.1999 verstoßen und wieder nackt im Stadtgebiet von Freiburg umherlaufen würde. Dieser Bescheid ist bestandskräftig geworden.

Mit Bescheid vom 14.07.1999 setzte die Beklagte ein erneutes Zwangsgeld gegen den Kläger in Höhe von 3.000,-- DM fest, weil er sich nachweislich am 06.07.1999 nackt im Stadtgebiet Freiburg aufgehalten habe. Gieichzeitig wurde dem Kläger ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 4.000,-- DM angedroht, wenn er erneut gegen die Verfügung vom 30.03.1999 verstoßen und wieder nackt im Stadtgebiet Freiburg umherlaufen würde. Der zunächst mit Schreiben vom 06.08.1999 gegen diesen Bescheid der Beklagten vom 14.07.1999 erhobene Widerspruch wurde vom Kläger am 15.06.2000 zurückgenommen. Damit ist auch dieser Bescheid bestandskräftig geworden.

Mit Bescheid vom 22.11.2001 setzte die Beklagte gegen den Kläger ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 4.000,-- DM fest. Gleichzeitig wurde dem Kläger ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 5.000,-- DM angedroht, wenn er erneut gegen die Verfügung der Beklagten vom 30.03.1999 verstoßen und wieder nackt im Stadtgebiet von Freiburg auftreten würde. Dieser Zwangsgeldfestsetzung lag eine Anzeige bei der Polizei lag, wonach eine Zeugin den Kläger am 11.10.2001 gegen 20.40 Uhr beobachtet habe, wie er völlig nackt in der Schlierbergstraße in Höhe der dortigen Bahnüberführung unterwegs gewesen sei. Die Zeugin habe eindeutig erkannt und sei sich sicher, dass der Kläger nackt gewesen sei.

Dagegen erhob der Kläger am 28.11.2001 Widerspruch. Zur Begründung trug er vor: Die Behauptung, er sei am 11.10.2001 gegen 20.40 Uhr völlig nackt in der Schlierbergstraße unterwegs gewesen, sei falsch. [Niehenke: siehe Anhörungsbogen der Polizei zum Vorfall] Er halte sich an die Auflage, sich nicht völlig nackt zu zeigen, peinlich genau. Die Beobachtung der Zeugin, zumal bei völliger Dunkelheit, sei falsch. Außerdem habe er sich zur angegebenen Uhrzeit nicht am angeblichen Tatort aufgehalten. [Niehenke: siehe Folgen eines unvollständigen Anhörungsbogens] Dafür könne er Zeugen benennen. [Niehenke: siehe Behördenintrige gegen den Nacktläufer soll vertuscht werden] Wie aus verschiedenen Vorfällen bekannt sei, sei er mit einer hautfarbenen vollständigen Penisverhüllung bekleidet unterwegs, wenn er im Übrigen unbekleidet ausgehe. Außerdem trage er dann eine Hand vor dem Schambereich.

Mit Bescheid vom 30.10.2002, dem Kläger zugestellt am 07.11.2002, wies das Regierungspräsidium Freiburg den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung führte es aus: Die angefochtene Zwangsgeldfestsetzung sei rechtmäBig und verletze den Kläger nicht in seinen Rechten. Die Frage, ob sein Penis völlig nackt oder in einer hautfarbenen Minimalverhüllung gesteckt habe, sei für die Beurteilung, ob ein Verstoß gegen die polizeiliche Verfügung vom 30.03.1999 tatsächlich vorliege, rechtlich nicht von Belange. Selbst wenn der Genitalbereich verhüllt gewesen sei, sei für die Zeugin, wie für jeden anderen Passanten auch, der Eindruck entstanden, dass er völlig nackt gewesen sei. Für das Vorliegen der Nacktheit eines Menschen sei nicht entscheidend, dass dieser überhaupt keine stofflichen Teile am Körper trage. Vielmehr komme es darauf an, dass der Mensch von Dritten als unverhüllt wahrgenommen werden könne, es für Dritte also erscheine, als trage er keine Kleidung. Nackt sei folglich nicht nur, wer überhaupt keine Kleider trage, sondern auch derjenige, der unverhüllt erscheine, so dass er Dritte mit der blanken Haut bzw. den unmittelbaren Konturen des menschlichen Körpers, insbesondere des Schambereichs, konfrontiere. Es könne niemandem zugemutet werden, detailliert zu prüfen, ob er nun eine hauffarbene Umhüllung trage oder nicht. Entscheidend sei, dass der unbefangene Beobachter ihn für nackt halte. Eine Auslegung des Bescheids der Beklagten vom 30.03.1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 05.08.1999 ergebe, dass der Begriff 'nackt' im Lichte von § 118 OWiG zu verstehen sei. Dies bedeute, dass der Adressat der Verfügung als 'nackt' anzusehen sei, wenn sein unbekleidetes Äußeres den Tatbestand der Belästigung der Allgemeinheit erfülle. Das sei gegeben, wenn das Scham- und Anstandsgefühl der sich ungewollt mit fremder Nacktheit konfrontierten Menschen nachteilig tangiert werde. Das Vorbringen, am fraglichen Tag nicht an der Örtlichkeit gewesen zu sein, werde als Schutzbehauptung bewertet. Zum einen habe die Zeugin den Kläger, den sie aus vorangegangenen Vorfällen kenne, eindeutig erkannt. Die vom Kläger vorgelegte Terminsbestätigung seiner Heilpraktikerin, aus der hervorgehe, dass er in der Zeit von 18.00 Uhr bis 19.15 Uhr zur Behandlung in ihrer Praxis gewesen sei, sei nicht geeignet, die Zeugenaussage zu erschüttern. Denn dies schließe nicht aus, dass er nach 20.30 Uhr der Zeugin joggend begegnet sei. Die bescheinigten Verletzungen schlössen darüber hinaus ein kurzzeitiges leichtes Joggen nicht aus. Auch die eidesstattliche Versicherung eines Freundes des Klägers vom 08.04.2002, wonach dieser ihn ab 20.30 Uhr besucht habe, vermöge die Aussage der Zeugin nicht ernstlich in Frage zu stellen. Denn diese Versicherung lasse keine Rückschlüsse über den Aufenthalt des Klägers im Zeitraum zwischen dem Verlassen der Heilpraktikerpraxis und dem Eintreffen des Freundes zu. Zu berücksichtigen sei auch, dass die Zeugin einräume, nicht auf die Minute genau sagen zu können, wann sie dem Kläger begegnet sei. Auch der Abschluss des Bußgeldverfahrens müsse nicht abgewartet werden. Denn die Frage, ob er im Sinne des Ordnungswidrigkeitenrechts schuldhaft bzw. vorwerfbar gehandelt habe, sei für das Zwangsgeldfestsetzungsverfahren, in dem es um Gefahrenabwehr im Sinne des Polizeirechts gehe, ohne Bedeutung.

Am 05.12.2002 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor: Er könne Zeugen datür benennen, dass er am 11.10.2001 zur fraglichen Zeit nicht außerhalb seiner Wohnung gewesen sei und dass er wegen Verletzung und Erkrankung überhaupt nicht in der Lage gewesen sei, an dem Abend zu joggen, an dem ihn die Zeugin beobachtet haben wolle. Die von der Beklagten genannte Tatzeugin habe bei ihrer Vernehmung im Bußgeldverfahren angegeben, dass er sein Geschiechtsteil, wie er das in letzter Zeit häufiger zu tun pflege, durch eine mehrfach gefaltete Nylondamensocke vollständig bedeckt haben könne. Ob er vollständig nackt gewesen sei, könne sie nicht sicher sagen. Aus dem Anruf, den die Belastungszeugin gegenüber dem Polizeirevier Süd gemacht habe, könne geschlossen werden, dass er (der Kläger) hinter der Zeugin hergelaufen sei, als sie gerade mit ihrem Auto gefahren sei. Sie habe ihn im Rückspiegel gesehen. Es könne dahinstehen, was man in einem verkleinernden Rückspiegel eines Pkw bei Dunkelheit sehen könne. Auf jeden Fall seien die Angaben der Tatzeugin widersprüchlich. Damit sei die Verhängung des Zwangsgelds rechtswidrig gewesen und der bereits bezahlte Betrag sei ihm zurückzuzahlen. Ein leitender Mitarbeiter der Beklagten habe als Zeuge im Bußgeldverfahren gegen ihn ausgesagt und dort angegeben, dass man ein Zwangsgeld nur verhänge, wenn er (der Kläger) vollständig nackt sei, und nicht in anderen Fällen, in denen er eine Genitalbekleidung trage. Ausdrücklich habe der Zeuge in einem an die Polizeidirektion gerichteten Schreiben vom 21.02.2002 bestätigt, dass ein Zwangsgeld im Fall der Bekleidung mit einer Damensocke nicht verhängt werden könne, weil die Unterlassungsverfügung nur ein nacktes Aufhalten unter Sanktion stelle. [Niehenke: siehe StadtRECHTSdirektor Markus Geißler belügt das Verwaltungsgericht] Dieser Tatbestand sei nach diesem Schreiben durch das Joggen mit der Nylonsocke nicht erfüllt. Erst durch ein Urteil des Amtsgerichts Freiburg sei das Ausgehen mit bekleideten Genitalien, jedoch mit nacktem Gesäß, bestraft worden. Aus einem Vermerk über eine Besprechung von Vertretern der Beklagten mit Vertretern der Polizeidirektion Freiburg gehe hervor, dass die Polizei ihn (den Kläger) unbehelligt lasse, wenn das Geschlecht so bedeckt sei, dass es nicht erkannt werden könne. Sei es nur dürftig bedeckt, so dass es bei Bewegung zu erkennen oder aufgrund durchsichtigen Materials erkannt werden könne, sei ein Bußgeldverfahren einzuleiten, da der Tatbestand des § 118 OWiG erfüllt sei. Auf polizeiliche MaBnahmen im Hinblick auf die Verbotsverfügung aus dem Jahr 1999 werde dann verzichtet, da der Begriff 'nackt' nicht zutreffe. Werde der Kläger aber erneut völlig nackt angetroffen, könne das angedrohte Zwangsgeld festgesetzt werden. Dementsprechend finde sich in einem Aktenvermerk der Polizeidirektion Freiburg der Hinweis, dass dann, wenn das Geschlechtsteil mit einer Damennylonsocke verhüllt sei, kein Zwangsgeld nach der Untersagungsverfügung festgesetzt werden könne, da der Tatbestand des Nacktseins nicht erfüllt sei. Dementsprechend habe er (der Kläger) am 25.07.2001, als er mit einem "Micro" bekleidet gewesen sei, nach Kontrolle unbehelligt weitergehen können. Schon vor längerer Zeit habe er der Beklagten ein solches Kleidungsstück (Micro) mit der Bitte um Begutachtung, ob es eine ausreichende Bekleidung darstelle, übersandt. Die Beklagte habe sich aber geweigert, dazu Stellung zu nehmen. Dass es aber als ausreichend anzusehen sei, ergebe sich aus dem Zusammenhang der internen Besprechungen und der Praxis der Polizei.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 22.11.2001 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 30.10.2002 aufzuheben;

die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären,

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt die Beklagte vor: Der Kläger habe sich während des gesamten Verfahrens derart in Widersprüche verstrickt, dass sein Vorbringen insgesamt unglaubhaft erscheine. So habe er zunächst behauptet, am 11.10.2001 nicht nackt im Sinne der polizeilichen Verfügung vom 30.03.1999 gewesen zu sein [Niehenke: der Grund war ein unvollständiger Anhörungsbogen]. Erst später habe er mit wechselnder Darstellung und der Benennung verschiedener Zeugen behauptet, am Abend des 11.10.2001 überhaupt nicht an besagter Örtlichkeit unterwegs gewesen zu sein. Diese Darstellungen des Klägers seien in sich widersprüchlich und ungereimt. Demgegenüber habe die Anzeigenerstatterin, die den Kläger aus früheren Vorfällen kenne und ihn zweifelsfrei identifizieren könne, vor der Polizei eine glaubhafte und in sich stimmige Aussage gemacht [Niehenke: So, so. Einmal will sie mit dem Auto gefahren sein, einmal will sie mit Sohn und Hund spazieren gegangen sein ...] . Sie habe auch eine relativ genaue Uhrzeit angegeben, ohne zu wissen, dass der Kläger genau zu diesem Zeitpunkt angeblich nicht unterwegs gewesen sein wolle. Selbst wenn man den ständig wechseinden Angaben des Klägers Glauben schenkte, ständen diese nicht in Widerspruch zu der von der Zeugin genannten Uhrzeit. Dass diese Zeugin von vornherein keine Falschaussage habe konstruieren wollen, ergebe sich daraus, dass sie ausdrücklich noch die Begleitung ihres 15jährigen Sohnes erwähnt habe. Dieser sei auch bei dem streitgegenständlichen Vorfall anwesend gewesen und werde sich sicherlich zumindest an die Begegnung mit einem nackten Mann erinnern können. Die vom Kläger aufgeworfene Frage, ob er bei einer geringfügigen Bedeckung des Genitalbereichs als nackt im Sinne der polizeilichen Verfügung anzusehen sei, sei inzwischen von der Rechtsprechung bejaht worden. Deshalb erübrigten sich weitere Ausführungen hierzu. Von Belang sei ausschließlich, dass die Anzeigenerstatterin den Eindruck gehabt habe, der Kläger sei vollständig unbekleidet gewesen. Es könne von ihr ebenso wie von anderen Passanten realistischerweise nicht verlangt werden, dass sie den Genitalbereich des Klägers peinlich genau inspiziere, um so feststellen zu können, ob er tatsächlich vollständig unbekleidet sei oder ob er versucht habe, seinen Penis mit einer hauffarbenen Damensocke zu verhüllen. Auch nach der Rechtsprechung des OLG Karisruhe komme es auf den konkreten Gesamteindruck des Betrachters an.

Mit Urteil des Amtsgerichts Freiburg vom 19.02.2003 - 23 OWi 44 Js 2299/2002 -AK 25/02 -, das seit dem 03.06.2003 rechtskräftig ist, wurde der Kläger aufgrund von §§ 118, 20 OWiG wegen Belästigung der Allgemeinheit in drei Fällen (zwei vom 17.10.2001 und einem vom 05.11.2001) zu drei Geldbußen von jeweils 80,-- Euro verurteilt. Hinsichtlich des Tatvorwurfs wegen des Vorfalls am 11.10.2001 wurde das Verfahren in der Hauptverhandlung nach § 47 Abs. 2 OWiG eingestellt.

Dem Gericht liegen die Akten der Beklagten über die den Kläger betreffenden Verfahren (3 Hefte), die Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums Freiburg (1 Heft) sowie die Akten des Amtsgerichts Freiburg - 758 VRS 23 OWi 44 Js 2299/2002 - AK 25/02 - (1 Heft) vor. Der Inhalt dieser Akten sowie der Gerichtsakten - 4 K 982/99, 4 K 2097/99, 4 K 2064/01, 4 K 2406/02 und 5 K 1739/03 - waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung; hierauf wird ergänzend Bezug genommen.

In der mündlichen Verhandlung hat die Kammer die in den im vorhergehenden Absatz genannten Akten des Amtsgerichts Freiburg befindlichen Protokolle über die Vernehmungen mehrerer Zeugen im bußgeldrechtlichen Verfahren gegen den Kläger verlesen. Hierzu wird im Einzelnen auf die Sitzungsniederschrift verwiesen.

Mit Beschluss vom 21.03.2002 - 4 K 2064/01 - hat die Kammer den Antrag des Klägers auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen den (im vorliegenden Verfahren angefochtenen) Bescheid der Beklagten vom 22.11.2001 abgelehnt. Mit Beschluss vom 03.09.2002 - 1 S 972/02 - hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg die Beschwerde des Klägers gegen diesen Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg zurückgewiesen.

Entscheidungspründe:

Die Klage ist zulässig und begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 22.11.2001 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 30.10.2002 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen unter Nr. 3 ergibt.

1. Die hier angenommene Rechtswidrigkeit der angefochtenen Bescheide beruht allerdings nicht darauf, dass der Kläger zu der fraglichen Zeit (am 11.10.2001) nicht gegen die bestandskräftige (und damit unanfechtbare) Verfügung der Beklagten vom 30.03.1999 verstoßen hat, mit der ihm untersagt worden ist, sich nackt auf öffentlichen Flächen im Stadtgebiet von Freiburg aufzuhalten. [Hervorhebung durch Niehenke] Die im Verwaltungs- und Gerichtsverfahren mehrfach gemachten Einlassungen des Klägers, er habe sich nach der zweiten Festsetzung eines Zwangsgelds wegen nackten Auftretens im Sommer 1999 an die Untersagungsverfügung gehalten und sei - zumindest in Freiburg - nur noch mit einer (Minimal-)Verhüllung seines Geschlechtsteils öffentlich aufgetreten und zwar derart, dass er häufig einen hautfarbenen Nylonstrumpf über sein Geschlechtsteil gezogen habe, vermögen an der Tatsache, dass er damit nackt war im Sinne der Verfügung vom 30.03.1999, nichts zu ändern. Die Kammer hat in ihrem im Eilverfahren ergangenen Beschluss vom 21.03.2002 - 4 K 2064/01 - mit ausführlicher Begründung dargelegt, dass bei einem am objektiven Empfängerhorizont ausgerichteten Verständnis der Verfügung vom 30.03.1999 nackt im Sinne dieser Verfügung auch derjenige ist, der seinen primären Geschlechtsbereich mit einem knappen Stoffleil verhüllt, und dass immer dann, wenn der Kläger den Tatbestand des § 118 OWiG wegen unbekleideten Auftretens in der Öffentlichkeit erfüllt, gleichzeitig ein Verstoß gegen diese Untersagungsverfügung der Beklagten vorliegt. Gerade auch unter Heranziehung der dem Bescheid vom 30.03.1999 beigefügten Begründung ergibt sich dieser Inhalt mit der gesetzlich geforderten hinreichenden Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 LVwVfG). Diese Auffassung hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in seinem Beschluss vom 03.09.2002 - 1 S 972/02 - ausdrücklich bestätigt; an ihr hält die Kammer auch nach eingehender Prüfung im vorliegenden Kiageverfahren fest und verweist zur Vermeidung von Wiederholungen insoweit auf die Gründe dieser Beschlüsse.

2. Nach Auffassung der Kammer spricht ferner auch eine überwiegende Wahrscheinlichkeit dafür, dass der Kläger am fraglichen Abend des 11.10.2001 nach 20.30 Uhr nackt im oben beschriebenen Sinne in der Schlierbergstraße unterwegs war und bei diesem Ausflug von der Anzeigenerstatterin (und Zeugin im bußgeldrechtlichen Verfahren) W. gesehen wurde. Die Widersprüche in den protokollierten Aussagen dieser Anzeigenerstatterin sind nicht derart gravierend, dass diese ihre Glaubwürdigkeit generell in Zweifel zögen. [Anm. Niehenke: Wenn man nicht mehr weiß, ob man mit Sohn und Hund spazieren ging oder mit dem Auto gefahren ist, dann rechtfertigt das keine Zweifel an der Glaubwürdigkeit ...] Für die Glaubwürdigkeit der Anzeigenerstatterin spricht u. a. auch, dass sie in ihren polizeilichen und richterlichen Vernehmungen im Rahmen des Bußgeldverfahrens einräumte, nicht sicher gesehen zu haben, ob der Kläger völlig nackt gewesen sei oder ob seine Genitalien mit einem Strumpf bedeckt gewesen seien (siehe unten), sowie dass sie den Kläger zu keinem anderen Zeitpunkt vor und nach dem 11.10.2001 unbegründeterweise angezeigt hat. [Was sagt es über die Richter, dass ihnen folgender nahe liegender Gedanke in diesem Zusammenhang nicht kam?: "Es spricht für die Glaubwürdigkeit des Nacktläufers, dass er in den ganzen Jahren trotz annähernd 100 Anzeigen noch nie einen Lauf, den er unternommen hatte, leugnete - im Gegenteil!" - Offensichtlicher voreingenommen argumentieren, als die Richter es hier tun, kann man ja wohl nicht mehr.] Letztlich kommt es hierauf jedoch aus den unten (Nr. 3) näher dargelegten Gründen nicht entscheidend an, so dass die Kammer die Frage, ob der Kläger am Abend des 11.10.2001 nackt in der Schlierbergstraße unterwegs war, hier offen lassen kann (wenn diese Frage entscheidungserheblich gewesen wäre, hätte die Kammer die Anzeigenerstatterin und ggf. auch ihren [damals 15 Jahre alten] Sohn zur weiteren Sachverhaltsaufklärung wohl noch als Zeugen vernommen).

3.a) Obwohl der Kläger hiernach wohl am 11.10.2001 gegen die bestandskräftige Untersagungsverfügung der Beklagten vom 30.03.1999 verstoßen haben dürfte (und auch die sonstigen Voraussetzungen für die Verwaltungsvollstreckung vorgelegen haben, s. Beschl. der Kammer v. 21.03.2002, a.a.O.), erweist sich die Zwangsgeldfestsetzung im Bescheid vom 22.11.2001 im Ergebnis als rechtswidrig. Denn die Beklagte hat dieses Zwangsgeld nach ihrer damaligen Verwaltungspraxis nur deshalb festgesetzt, weil sie davon ausging, dass der Kläger am 11.10.2001 völlig nackt war, das heißt, nichts, auch keinen (hauffarbenen) Strumpf oder ein anderes (knappes) Stoffteil, über sein Geschlechtsteil gezogen hatte. Hätte sie annehmen müssen, dass der Kläger sein Geschlechtsteil zu jenem Zeitpunkt mit einem (hautfarbenen) Strumpf verhüllt hatte, hätte sie nach dieser Verwaltungspraxis von dem ihr bei der Festsetzung von Zwangsgeldern eingeräumten Ermessen (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 17.01.1995, VBIBW 1995, 316) in der Weise Gebrauch gemacht, dass sie von einem Zwangsgeld abgesehen und stattdessen gegen den Kläger (lediglich) ein bußgeldrechtliches Verfahren nach § 118 OWiG eingeleitet hätte. Dass das Vorgehen der Beklagten gegen die Nacktauftritte des Klägers im Jahr 2001 (und davor) von der generellen Praxis geprägt war, gegen den Kläger kein Zwangsgeld festzusetzen, sondern nur ein Bußgeldverfahren einzuleiten, wenn sein Geschlechtsteil nur irgendwie - und sei es nur mit einem engen, hauffarbenen Strumpf - bedeckt war, wird von der Beklagten nicht bestritten. Der für das Vorgehen gegen die Nacktauftritte des Klägers damals zuständige Sachgebietsleiter im Amt für öffentliche Ordnung der Beklagten G. hat in seiner Vernehmung als Zeuge im Bußgeldverfahren gegen den Kläger vor dem Amtsgericht Freiburg (Az: 23 OWi 44 Js 2299/2002 - AK 25/02 -) am 12.02.2003 ausgesagt: "... Was Herr Brecht (der Sprecher der Polizeidirektion Freiburg) gesagt hat, ist so richtig. Wenn das Geschlechtsteil nicht zu erkennen ist, dulden wir das. Nicht bei Durchsichtigkeit oder möglicher Einsicht bei Bewegung.... Wir haben ihn (den Kläger) und Herrn Völker (den früheren Rechtsanwalt des Klägers) von der Zweiteilung nicht informiert.... Wir wollten kein Zwangsgeld wegen ,Nylonstrumpftragens'. Ein Schreiben über die Zweiteilung an den Verteidiger wäre nicht unsere Aufgabe gewesen. Für die Bußgeldbescheide bin ich nicht zuständig.... Es gibt ein Protokoll über das Gespräch zwischen Polizei und Stadt, welches sich in den Akten befindet. Es beruht auf der Anordnung unseres damaligen Dienstvorstands, Herrn Brugger.... Aufgrund der eindeutigen Aussage der Frau W., sie habe ihn nackt gesehen, gab es dann ein Zwangsgeld. Hätte er eine Nylonsocke angehabt, hätten wir kein Zwangsgeld verhängt, nur ein Bußgeld...." Diese Aussagen decken sich mit dem Inhalt verschiedener Schreiben der Beklagten an den Polizelvollzugsdienst (siehe u. a. auch das Schreiben der Beklagten vom 21.02.2001 an die Polizeidirektion Freiburg, in dem u. a. steht, der Tatbestand [der Unterlassungsverfügung] sei durch das Bedecken des Geschlechtsteils mit einer Socke nicht erfüllt) und verschiedener Besprechungen von Mitarbeitern der Beklagten und des Polizeivollzugsdiensts über die Abstimmung des Vorgehens gegen die Nacktauftritte des Klägers (vgl. u. a. Protokoll vom 10.04.2001 über eine Besprechung am 09.04.2001, in dem es auf Seite 2 unten sinngemäß heißt, wenn der Kläger sein Geschlechtsteil mit einer Damennylonsocke umhüllt habe, wolle er den Anschein von Nacktheit hervorrufen. Wenn er so auftrete, solle gemäß § 118 OWiG eine Anzeige vorgelegt werden, es könne aber kein Zwangsgeld nach der Untersagungsverfügung festgesetzt werden, da der Tatbestand des Nacktseins nicht erfüllt sei.). Diese abgesprochene generelle Linie im Vorgehen gegen den Kläger bestimmte in der Folgezeit (über den Oktober 2001 hinaus) auch das praktische Handeln der Beklagten als Ortspolizei- bzw. Bußgeldbehörde und des Polizelvollzugsdienstes gegenüber dem Kläger. Das zeigt sich besonders anschaulich anhand der Vorfälle am 17.10.2001 und am 05.11.2001, die letztlich zu der Verurteilung des Klägers wegen der Begehung von Ordnungswidrigkeiten nach § 118 OWiG durch Urteil des Amtsgerichts Freiburg vom 19.02.2003 (a.a.O.) führten. An jenen Tagen ist der Kläger (zusammen mit anderen Personen) nachweislich von der Polizei in der Öffentlichkeit angetroffen worden, als er sein Geschlechtsteil nur mit einem hauffarbenen Damenstrumpf verhüllt hatte. Dieses Verhalten haben sowohl die Polizeivollzugsbeamten vor Ort als auch das Amt für öffentliche Ordnung der Beklagten, das sowohl die Aufgaben der Bußgeld- als auch der Ortspolizeibehörde wahrnimmt, nur zum Anlass für die Einleitung eines Bußgeldverfahrens genommen; von einem weiteren Einschreiten, insbesondere von der Festsetzung eines Zwangsgelds, wurde (bewusst) Abstand genommen. In gleicher Weise verhielten sich die Beklagte und der Polizeivollzugsdienst bei vergleichbaren Vorfällen vor dem 11.10.2001, auf deren Aufzählung hier im Einzelnen wegen ihrer Vielzahl verzichtet werden soll.

Der Grund für diese Vorgehensweise der Beklagten mag an der (im Ergebnis unbegründeten) Sorge gelegen haben, mit einer weitergehenden Interpretation des Begriffs "nackt" in ihrer Verfügung vom 30.03.1999 (im Sinne der Ausführungen unter Nr. 1) vor dem Verwaltungsgericht zu unterliegen.

b) Entgegen der Auffassung, die die Kammer zunächst bei der damals allein gebotenen summarischen Prüfung in ihrem Beschluss vom 21.03.2002 (a.a.O., S. 6 unten und 7 oben) vertreten hatte, als sie die oben beschriebene damalige Verwaltungspraxis nicht in der Deutlichkeit gekannt hatte, ihr in diesem Zusammenhang vielmehr im Wesentlichen nur das Schreiben der Beklagten vom 21.02.2001 an die Polizeidirektion Freiburg bekannt gewesen war [Hervorhebung durch Niehenke - ja, ja, das Gericht kannte nur Geißlers Lügen], kann diese Leitschnur für das Vorgehen der Behörden gegen den Kläger, die der Sachgebietsleiter der Beklagen G. in seiner Zeugenvernehmung beim Amtsgericht Freiburg am 12.02.2003 (siehe oben) als "Zweiteilung" (d. h. als unterschiedliches Vorgehen je nach Verhüllung des Geschlechtsteils) bezeichnet hatte, nicht lediglich als reines Internum zwischen den Behörden angesehen werden. Vielmehr hatte der Kläger davon bereits vor dem Oktober 2001 zwar nicht ausdrücklich (z. B. durch schriftliche Mitteilung), aber doch zumindest durch eindeutiges konkludentes Handeln der Beklagten und vor allem der ihr (nach § 74 Abs. 1 PolG) weisungsunterworfenen und ihr (nach § 60 Abs. 3 PolG) bei Vollzugshandlungen Amtshilfe leistenden Polizeivollzugsbeamten Kenntnis erlangt. So leitete das Amt für öffentliche Ordnung der Beklagten in seiner Eigenschaft als Bußgeldbehörde im Jahre 2001 gegen den Kläger zahlreiche Bußgeldverfahren ein wegen Verstoßes gegen § 118 OWiG, weil er nur mit einer hauffarbenen Penisverhüllung, ansonsten aber nackt in der Öffentlichkeit aufgetreten ist (s. u. a. Bußgeldbescheid vom 11.04.2001 wegen Vorfalls am 07.03.2001, Bußgeldbescheid vom 23.04.2001 wegen Vorfalls am 14.02.2001, Anzeige vom 10.07.2001 wegen Vorfalls am 09.07.2001, Anzeige vom 22.07.2001 wegen Vorfalls am 02.07.2001 usw.), ohne dass dasselbe Amt in seiner Zuständigkeit als Ortspolizeibehörde wegen dieses ihm auf diese Weise bekannt gewordenen Sachverhalts ein Zwangsgeld festgesetzt hätte. Diese Vorgehensweise prägte den Umgang der Beklagten und des Polizeivollzugsdiensts gegenüber dem Kläger nicht nur in den Wochen und Monaten vor dem 11.10.2001, sondern auch danach noch (siehe hierzu u. a. die oben erwähnten Vorfälle vom 17.10.2001 und den anhand der Lichtbilddokumentation besonders leicht nachweisbaren Vorfall vom 05.11.2001). Darüber hinaus schilderte der Kläger in der mündlichen Verhandlung zahlreiche - der Kläger sprach hier von Dutzenden - Begegnungen mit Polizelvollzugsbeamten im Jahr 2001, die ihn bei seinen Nacktiäufen angehalten hätten und die ihn, nachdem sie sich davon überzeugt hätten, dass sein Geschlechtsteil mit einem (hauffarbenen) Strumpf verhüllt gewesen sei, mit der Bemerkung hätten weiterlaufen lassen, bei diesem Aufzug könnten sie (zwar) polizeirechtlich nicht gegen ihn vorgehen, er müsse aber mit einer Anzeige wegen einer Ordnungswidrigkeit rechnen. Oftmals hätten die Beamten vor Ort sich dabei - so der Kläger weiter - über Funk mit ihrer Dienststelle über das konkrete weitere Vorgehen gegen ihn abgesprochen und dabei - auch für ihn vernehmbar - die Anweisung erhalten, in der geschilderten Weise zu verfahren. Diese Darstellungen nimmt die Kammer dem Kläger auch durchaus ab, da sie mit der oben festgestellten allgemeinen Leitschnur der Behörden und auch mit den Abläufen zahlreicher in den Akten der Beklagten dokumentierter Vorfälle übereinstimmen und dies auch von der Beklagte nicht bestritten worden ist.

Durch dieses Verhalten der Beklagten und des Polizelvollzugsdiensts, der bei den Maßnahmen gegen den Kläger vor Ort als "verlängerter Arm" der Beklagten handelte, konnte der Kläger (auch bei einer am objektiven Empfängerhorizont ausgerichteten Interpretation der konkludenten Handlungsweisen der Behörden) im Jahr 2001 davon ausgehen, dass er nicht mit einem Zwangsgeld überzogen werden würde, wenn er seinen primären Geschlechtsbereich mit einem (hauffarbenen) Strumpf bedeckte. Zwischen ihm und den Behörden (der Beklagten und dem Polizelvollzugsdienst) gab es auf diese Weise gewissermaßen einen modus vivendi. Für beide Seiten war danach klar, welche Rechtsfolgen an welche Bekleidungsform geknüpft waren. Völlig nackte Auftritte hatten danach ein Zwangsgeld, nackte Auftritte mit stoffverhülltem Geschlechtsteil dagegen lediglich ein (gegenüber dem Zwangsgeld deutlich geringeres) Bußgeld zur Folge, ein darüber hinausgehendes Mehr an Bekleidung konnte nach MaBgabe einer näheren Prüfung des Bußgeldtatbestands unter Umständen völlig sanktionslos bleiben. Mit diesem Verhalten war die Beklagte bei der Ausübung des ihr im Rahmen der Zwangsgeldfestsetzung zustehenden Ermessens eine Selbstbindung eingegangen, indem sie erkennbar zum Ausdruck brachte, dass sie von der Möglichkeit einer Zwangsgeldfestsetzung dann keinen Gebrauch machen würde, wenn der Kläger sein Geschlechtsteil mit einem Strumpf verhüllt, und sie hat damit auch bei dem Kläger einen gewissen Vertrauenstatbestand begründet (vgl. hierzu Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl. 2003, § 40 RdNr. 25 m.w.N.). Sie konnte damit nicht ohne Weiteres ihre Praxis gegenüber dem Kläger in einem Einzelfall ändern (und anschließend wieder fortsetzen, wie die Vorfälle am 17.10. und 05.11.2001 zeigten), ohne ihm nicht zuvor Gelegenheit gegeben zu haben, sich auf die geänderte Praxis einzustellen (Kopp/Ramsauer, a.a.O.).

c) Zur Uberzeugung der Kammer hatte die Beklagte (zunächst) auch gar nicht die Absicht, wegen des Vorfalls am 11.10.2001 ihre Verwaltungspraxis zu ändern. Vielmehr führte dieser Vorfall - anders als die gleich gelagerten Vorfälle vorher und nachher - nur deshalb zu einer Zwangsgeldfestsetzung, weil die Beklagte die Angaben der Anzeigenerstatterin W. so interpretierte, als sei sie sich sicher, dass der Kläger zu jenem Zeitpunkt völlig nackt war. Die entsprechende Anzeige des Polizeireviers Süd vom 18.10.2001 konnte in Tat auch so verstanden werden. Später stellte sich jedoch bei den polizeilichen und richterlichen Vernehmungen im Rahmen des Bußgeldverfahrens heraus, dass die Anzeigenerstatterin sich insoweit durchaus nicht sicher war. Vielmehr beantwortete sie in ihrer Zeugenvernehmung vom 15.10.2001 die Frage des Polizeibeamten, ob sie habe erkennen können, ob der Kläger irgendeinen Strumpf oder Ähnliches über sein Geschlechtsteil gezogen hätte, ausweislich des Vernehmungsprotokolls wie folgt: "Nein, das konnte ich nicht erkennen, für mich war er völlig nackt." Das deckt sich mit ihrer Aussage vom 04.02.2003 in der Vernehmung vor dem Amtsgericht Freiburg. Dort sagte sie wörtlich: "Für mich war der Eindruck ,nackt', aber ob er jetzt einen hauffarbenen Strumpf drüber hatte, kann ich nicht mehr sagen." Damit steht für die Kammer fest, dass die Anzeigenerstatterin nicht mit Sicherheit sagen kann und konnte, ob der Kläger völlig nackt war oder ob er nicht doch mit einem Nylonstrumpf "bekleidet" war. Das ist angesichts der zum Tatzeitpunkt (20.40 Uhr im Oktober) herrschenden Dunkelheit oder zumindest Dämmerung und der grundsätzlich schlechten Erkennbarkeit eines hauffarbenen Strumpfs auf nackter Haut auch nicht verwunderlich. Auch Polizeibeamte haben nach Berichten in den Akten der Beklagten die hauffarbene Strumpf"bekleidung" des Klägers bei anderen Anlässen selbst am helllichten Tag und aus nächster Nähe oftmals erst auf den zweiten Blick und auch dann vielfach nur auf ausdrücklichen Hinweis erkannt. Angesichts der insoweit eindeutigen Aussagen der Anzeigenerstatterin in den Protokollen über ihre Vernehmung hat die Kammer von einer eigenen (erneuten) Vernehmung ihrer Person als Zeugin abgesehen, weil es als ausgeschlossen betrachtet werden kann, dass die Anzeigenerstatterin heute andere, präzisere Angaben zu dem Vorfall vom 11.10.2001 machen kann als in den früheren polizeilichen und richterlichen Vernehmungen.

Damit kann die Frage, ob der Kläger am 11.10.2001 völlig nackt, also ohne jede Verhüllung seines Geschlechtsteils, war, nicht hinreichend sicher beantwortet werden. Dieser fehlende Nachweis geht zu Lasten der Beklagten, die die Beweislast dafür trägt, dass die Voraussetzungen für das den Kläger belastende Einschreiten in Form der Zwangsgeldfestsetzung vorlagen (Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 24 RdNrn. 39 ff. m.w.N.; zur beweislastrechtlichen Grundregel vgl. BVerwG, Urt. v. 21.08.2003, NJW 2004, 870 m.w.N.). Zu diesen Voraussetzungen gehörte in Anbetracht der aufgrund ihrer ständigen Verwaltungspraxis eingetretenen Selbstbindung der Beklagten (siehe oben) auch, dass der Kläger zur besagten Tatzeit nicht lediglich mit einem Strumpf "bekleidet", sondern vollständig nackt war.

Damit hätte die Beklagte in dem Zeitpunkt, als sie von den Aussagen der Anzeigenerstatterin erfuhr, dass diese nicht mit Sicherheit sagen könne, dass das Geschlechtsteil des Klägers zur fraglichen Zeit am 11.10.2001 nicht mit einem Strumpf verhüllt war, von der Festsetzung eines Zwangsgelds wegen des Vorfalls am 11.10.2001 Abstand nehmen bzw. die bereits erlassene Zwangsgeldfestsetzung aufheben müssen, wenn sie ihrer damaligen Praxis hätte treu bleiben wollen. Durch die Zwangsgeldfestsetzung hat sie sich in Widerspruch zu dieser eigenen Praxis gesetzt, auf die der Kläger vertraut hat, und sie hat damit gegen den auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu und Glauben verstoßen.

d) Dieser (Ermessens-)Fehler ist nicht durch den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 30.10.2002 geheilt worden. Zwar hat das Regierungspräsidiums Freiburg darin (unter Übernahme der in den Beschlüssen der Kammer und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 21.03.2002 und vom 03.09.2002 [jew. a.a.O.] geäußerten Auffassung) offiziell und auch für den Kläger erkennbar mit der früheren Verwaltungspraxis gebrochen und ausgeführt, dass der Kläger auch dann als nackt im Sinne der Grundverfügung vom 30.03.1999 gelte, wenn sein Geschlechtsteil mit einer hauffarbenen Minimalverhüllung bedeckt sei. In diesem Bescheid finden sich jedoch keine Ausführungen dazu, dass die Beklagte sich mit der angefochtenen Zwangsgeldfestsetzung in Widerspruch zu ihrer bis dahin geübten und auch für den Kläger erkennbaren Verwaltungspraxis gesetzt hatte. Aus diesem Grund ist der Widerspruchsbescheid auch nicht geeignet, den fehlerhaften und rechtswidrigen Bescheid der Beklagten vom 22.11.2001 zu heilen.

4. Auch die im Bescheid der Beklagten vom 22.11.2001 ausgesprochene Androhung eines höheren Zwangsgelds in Höhe von 5.000,-- DM für den Fall einer erneuten Zuwiderhandlung gegen die Verfügung vom 30.03.1999 erweist sich hiernach als rechtswidrig. Denn sie beruht auf der Zwangsgeldfestsetzung wegen des Vorfalls am 11.10.2001, die nach den vorstehenden Ausführungen keinen Bestand haben kann.

Zur Klarstellung erlaubt sich die Kammer, darauf hinzuweisen, dass die Aufhebung der angefochtenen Zwangsgeldfestsetzung in diesem Urteil nur auf der von der Beklagten (und dem Polizeivollzugsdienst) im Oktober 2001 geübten Verwaltungspraxis beruht und dass diesem Urteil keine Erkenntnisse für die Rechtmäßigkeit einer Zwangsgeldfestsetzung zu entnehmen sind, die in späterer Zeit erlassen worden sein sollte oder (noch) erlassen wird, insbesondere in der Zeit nach Erlass des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 30.10.2002, mit dem sich das Regierungspräsidium als Fachaufsichtsbehörde der Beklagten (§§ 64 Nr. 3a und 65 PolG) ausdrücklich und auch für den Kläger erkennbar von der früheren Verwaltungspraxis gelöst hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Gründe des § 124 Abs. 2 Nrn. 3 oder 4 VwGO, aus denen die Berufung vom Verwaltungsgericht zuzulassen wäre, sind nicht gegeben.

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Verfahren über den Widerspruch des Klägers gegen den Bescheid der Beklagten vom 22.11.2001 war gemäß § 162 Abs. 2 Satz2 VwGO notwendig. Ein verständiger Bürger in der Lage des Klägers durfte im Hinblick auf die Bedeutung und vor allem die rechtliche Schwierigkeit der Sache in diesem Verfahren vernünftigerweise die Unterstützung durch einen Bevollmächtigten im Vorverfahren in Anspruch nehmen.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie vom Verwaltungsgerichtshof BadenWürttemberg zugelassen wird. Der Antrag auf Zulassung ist beim Verwaltungsgericht Freiburg, Habsburgerstraße 103,79104 Freiburg, innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils zu stellen. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist bei dem Verwaltungsgericht Freiburg einzureichen. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.